Hoy miércoles 12, a partir de las 18 hs, en la Legislatura porteña (Perú 160) el bloque Verde/Alameda presenta proyecto de ley por el cierre de los prostíbulos en la Ciudad de Bs. As, y el amparo judicial para que se reglamente la Ley de Trata de Personas.
Los legisladores porteños Gustavo Vera y Pablo Bergel, dan a conocer los siguientes textos.
CONTACTO: 4338-3050/66, Prensa: 15 6621 5919
PROYECTO DE LEY POR EL CIERRE DE PROSTÍBULOS
La Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sanciona con fuerza de ley:
Art. 1° Incorpórese al Código Contravencional de la Ciudad de Buenos Aires el Art. 58 bis que dispone lo siguiente:
Art. 58 bis: Se prohíbe en los locales de diversión nocturna, cualquiera sea su denominación, la contratación de empleadas para alternar o bailar con los concurrentes bajo pena de clausura del establecimiento y cancelación de la habilitación.
Artículo 2°: Quedan derogadas las siguientes disposiciones del Código de Habilitaciones y Verificaciones (Ordenanza 33.266/76 y sus modificaciones): 10.2.2. inc. f); 10.2.12; 10.2.13; 10.2.14 y 10.2.15.
Artículo 3°: Queda derogada toda referencia a las alternadoras en el Art. 10.2.16 del Código de Habilitaciones y Verificaciones (Ordenanza 33.266/76 y sus modificaciones).
Articulo 5°: De forma.
FUNDAMENTOS
El presente proyecto incorpora el art. 58 bis bis al Código Contravencional por entender que los denominados locales de diversión nocturna clase “A”, los antiguos cabarets y whiskerías, suelen encubrir casas de tolerancia prohibidas por el art. 15 de la ley 12.331 y el art. 125 bis y 127 del Código Penal.
El proyecto se inscribe en el marco de la lucha que debe encarar el estado contra la trata de personas y la explotación de la prostitución ajena contribuyendo desde la esfera del Gobierno de la Ciudad Autónoma a los esfuerzos que debe realizar el Gobierno Nacional.
En este sentido debemos recordar que la explotación de la prostitución ajena en forma organizada es considerada por el derecho internacional como una práctica análoga a la esclavitud de acuerdo con los criterios establecidos por la Organización de las Naciones Unidas. Vale la pena reseñar que el Día Internacional para la Abolición de la Esclavitud, que se celebra el día 2 de diciembre, recuerda la fecha en que la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas aprobó el Convenio para la Represión de la Trata de Personas y de la Explotación de la Prostitución Ajena (Resolución nº 317 (IV) del día 2 de diciembre de 1949).
En efecto, la explotación de la prostitución ajena es considerada en el derecho internacional de los Derechos Humanos como una forma de trato degradante que cuando se ejerce sobre la mujer constituye una práctica discriminatoria que los estados tienen la obligación de eliminar. No podemos pasar por alto que en el Preámbulo del Convenio para la Represión de la Trata de Personas y de la Explotación de la Prostitución Ajena se dice expresamente que la prostitución y el mal que la acompaña, la trata de personas para fines de prostitución, son incompatibles con la dignidad y el valor de la persona humana y ponen en peligro el bienestar del individuo, de la familia y de la comunidad. En consonancia con esto, la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación de la Mujer obliga a tomar las medidas apropiadas, incluso de carácter legislativo para suprimir todas las formas de trata de mujeres y explotación de la prostitución de la mujer (art. 6). Debe destacarse, por último, que en los Informes del Grupo de Trabajo sobre las Formas Contemporáneas de la Esclavitud correspondientes (Resolución de la Subcomisión de Derechos Humanos 2001/14 y 2002/27) se instó a los Estados a que se aseguren que sus políticas y leyes no legitimen la prostitución considerándola la opción de trabajo de sus víctimas y a prevenir la trata y la prostitución, enjuiciar a los tratantes y demás explotadores sexuales y proporcionar asistencia y medios de rehabilitación a las víctimas.
En este sentido cabe traer aquí a colación los siguientes instrumentos internacionales que fueron firmados y ratificados por nuestro país:
- La Convención Americana sobre Derechos Humanos que prohíbe la trata de mujeres en todas sus formas y la equipara a la servidumbre (art. 6º inc. 1).
- La Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer que establece que los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas, incluso de carácter legislativo, para suprimir todas las formas de trata de mujeres y explotación de la prostitución de la mujer (art. 6º).
- La Convención para la Represión de la Trata de Personas y de la Explotación de la Prostitución Ajena (ratificada por Ley nº 11.925) que establece expresamente que: “Artículo 1 Las Partes en el presente Convenio se comprometen a castigar a toda persona que, para satisfacer las pasiones de otra: 1) Concertare la prostitución de otra persona, aún con el consentimiento de tal persona; 2) Explotare la prostitución de otra persona, aún con el consentimiento de tal persona. Artículo 2 Las Partes en el presente Convenio se comprometen asimismo a castigar a toda persona que: 1) Mantuviere una casa de prostitución, la administrare o a sabiendas la sostuviere o participare en su financiamiento; 2) Diere o tomare a sabiendas en arriendo un edificio u otro local, o cualquier parte de los mismos, para explotar la prostitución ajena”. Hay que destacar que el art. 6º de la referida Convención determina que “Cada una de las Partes en el presente Convenio conviene en adoptar todas las medidas necesarias para derogar o abolir cualquier ley, reglamento o disposición administrativa vigente, en virtud de la cual las personas dedicadas a la prostitución o de quienes se sospeche que se dedican a ella, tengan que inscribirse en un registro especial, que poseer un documento especial o que cumplir algún requisito excepcional para fines de vigilancia o notificación”.
- El Protocolo para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas Especialmente Mujeres y Niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional(ratificado por Ley nº 25.632). Este tratado dispone: “Artículo 2. Finalidad: Los fines del presente Protocolo son: a) Prevenir y combatir la trata de personas, prestando especial atención a las mujeres y los niños; b) Proteger y ayudar a las víctimas de dicha trata, respetando plenamente sus derechos humanos; y c) Promover la cooperación entre los Estados Partes para lograr esos fines. Artículo 3. Definiciones: Para los fines del presente Protocolo: a) Por “trata de personas” se entenderá la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de personas, recurriendo a la amenaza o al uso de la fuerza u otras formas de coacción, al rapto, al fraude, al engaño, al abuso de poder o de una situación de vulnerabilidad o a la concesión o recepción de pagos o beneficios para obtener el consentimiento de una persona que tenga autoridad sobre otra, con fines de explotación. Esa explotación incluirá, como mínimo, la explotación de la prostitución ajena u otras formas de explotación sexual, los trabajos o servicios forzados, la esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud, la servidumbre o la extracción de órganos; b) el consentimiento dado por la víctima de la trata de personas a toda forma de explotación que se tenga la intención de realizar descrita en el apartado a) del presente artículo no se tendrá en cuenta cuando se haya recurrido a cualquiera de los medios enunciados en dicho apartado; c) la captación, el transporte, el traslado, la acogida o la recepción de un niño con fines de explotación se considerará “trata de personas” incluso cuando no se recurra a ninguno de los medios enunciados en el apartado a) del presente artículo; d) por “niño” se entenderá toda persona menor de 18 años”.
Estos criterios necesariamente deben ser incorporados a la legislación interna en cumplimiento de la antigua norma “pacta sunt servanda” recogida en los arts.31 y 75 incs. 22 y 23 de la Ley Fundamental. La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires dispone expresamente la sujeción a esta norma y la obligación de proceder de buena fe por parte de sus autoridades (art. 10 C.C.A.B.A.).
No se nos escapa que muchos de estos conceptos han encontrado acogida en la legislación penal vigente tanto en el propio texto del Código Penal como en las leyes complementarias de ese cuerpo legal. Dentro de ese conjunto de disposiciones hay que mencionar especialmente la aún vigente ley nacional nº 12.331 que organiza la profilaxis de las enfermedades venéreas y a su tratamiento sanitario en todo el territorio de la nación y que tuvo también como objetivo la protección de la mujer en su libertad y dignidad humanas. Dicha ley que consagra legislativamente el principio abolicionista en materia de prostitución prohíbe el establecimiento de casas o locales donde se ejerza la prostitución o se incite a ella (art. 15º). El art. 17º de la ley reprime a los que sostengan, administren o regenteen, ostensible o encubiertamente casas de tolerancia. El ejercicio de la prostitución a título personal sin autorización estatal dejó de ser delito. El criterio abolicionista que la inspiró trata, en definitiva, de liberar a la mujer que se dedica a este menester de sus explotadores y la deja libre sin más obligaciones que tratarse si está enferma.
La ley 26.842 que organiza la lucha contra la trata de personas y la explotación ha reformado el Código Penal introduciendo sustanciales modificaciones en lo que atañe a los delitos de promoción y facilitación de la prostitución (arts.125 bis y 126) y de explotación comercial de la prostitución (art. 127 C.P.).
El presente proyecto apunta a reforzar la prohibición establecida en el art. 15° de la ley 12.331 y en los arts. 125 bis y 127 C.P. en virtud de las disposiciones del art. 2 del Convenio para la Represión de la Trata de Personas y de la Explotación de la Prostitución Ajena. Entendemos que es nuestra responsabilidad cubrir aunque más no sea en el modesto ámbito de las normas contravencionales y administrativas las hendijas a través de las cuales se facilita el incumplimiento de la Ley Suprema de la Nación, tal como la define el art. 31 C.N.. En ese aspecto estamos convencidos de que así estamos cumpliendo con la obligación establecida en el art. 10 de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires.
La explotación de la prostitución ajena es una práctica discriminatoria contra la mujer conforme lo establece el art. 6 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. En consecuencia, se impone la adopción de medidas legislativas para eliminar esas prácticas así como la incitación a esa clase de discriminación en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 2 de la citada convención. Por otra parte, la Declaración Universal de Derechos Humanos establece expresamente que toda persona debe estar protegida contra la discriminación y contra toda provocación a la discriminación (art. 7). La libertad de industria, trabajo y comercio mencionadas en el art. 14 de la Constitución Nacional no puede ser utilizada con la finalidad de atentar contra la libertad y la dignidad de las personas, o para poner en riesgo la salud pública, toda vez que los derechos no son absolutos y si son susceptibles de reglamentación legal. En el mismo sentido pueden hacerse valer las disposiciones de la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (art. 29), los arts 2,5, y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 1,2 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Estos instrumentos internacionales con jerarquía constitucional (art. 75 inc. 22 C.N.)
Por lo demás no podemos dejar de señalar que la existencia de normas locales que contribuyen a sostener el fenómeno de la prostitución organizada en el territorio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires genera el deber constitucional de derogarlas en cumplimiento de lo dispuesto en los arts. 10 y 11 de la Constitución porteña. En este sentido corresponde la derogación de las normas que permiten la prestación del servicio de alternadoras en los locales de diversión nocturna clase “A” y reglamenta su inscripción en registros especiales y somete a vigilancia médica. Estos locales han sido tradicionalmente lugares en los que se ejerce la prostitución en forma apenas encubierta. La existencia de reglamentaciones para la actividad de las alternadoras son resabios de los tiempos en que la prostitución estaba regulada y pretendidamente sujeta a vigilancia médica. El funcionamiento de esta clase de locales de diversión nocturna está en contradicción con las normas establecidas en los arts. 3, 6 y 16 del Convenio para la Represión de la Trata de Personas y de la Explotación de la Prostitución Ajena, ratificado por ley 11.925. En efecto, la labor de prevención, de prohibición de los registros de personas de quienes se sospeche que ejercen la prostitución y la exigencia de incriminación de los actos preparatorios de la explotación de la prostitución ajena no se cumple si el estado tolera y reglamenta actividades que sirven de pantalla a los prostíbulos. Constituye un acto de hipocresía política condenar retóricamente una conducta que se reglamenta en las leyes. Consideramos que de este modo la Ciudad de Buenos Aires se une al movimiento, que en forma creciente en el interior del país, se dispuso a dar batalla a la explotación de prostitución ajena derogando las ordenanzas y leyes que reglamentan el funcionamiento de locales de diversión nocturna, clubes nocturnos, cabarets o whiskerías que no son en la realidad otra cosa que prostíbulos. Estas reglamentaciones contrarias a los tratados internacionales mencionados más arriba y a las disposiciones de la ley 12.331 constituyen una afrenta a la dignidad de la mujer toda vez que admite el estereotipo que la reduce a la condición de cosa, instrumento de placer, objeto de transacciones comerciales. La Ciudad de Buenos Aires debe adoptar perspectivas de género en la adopción de sus políticas públicas y medidas efectivas de protección contra las víctimas de la explotación sexual de conformidad con las claras disposiciones del art. 38 de la Constitución porteña. Mantenerse al margen de este movimiento y no modificar una normativa vetusta y claramente contraria a principios elementales de moral pública no es admisible. En consecuencia, se eleva este proyecto a la consideración de la Legislatura.
AMPARO POR LA LEY DE TRATA DE PERSONAS
PROMUEVE ACCION DE AMPARO
Sr. Juez:
xxxxxxxxxxxxxx, por derecho propio, con domicilio real en la calle Av.
xxxxxxxxxxxxx, Capital Federal y constituyendo el procesal conjuntamente
con mi letrado patrocinante Dr. Mario Ganora (T° 36 F° 227 C.P.A.C.F.) en la calle Callao 178 , 5° piso de esta Ciudad, a V.S. respetuosamente me
presento y digo:
I – OBJETO
Que venimos en tiempo y forma a interponer acción de amparo en los términos del artículo 43 de la Constitución Nacional y de las disposiciones de la ley 16.986 en lo pertinente, contra el Poder Ejecutivo Nacional a fin de que se ordene la inmediata suspensión de toda actividad del Comité Ejecutivo para la Lucha contra la Trata y Explotación de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas por ser manifiestamente ilegal en razón de contradecir las disposiciones de la ley 26.842 y desconocer los alcances del art. 31 C.N.
Asimismo solicitamos se conmine al Poder Ejecutivo implementar los medios necesarios a efectos que reglamente la ley 26.842 sancionada el 19 de diciembre del 2012 y promulgada el 26 de diciembre de 2012 mediante Decreto 2571/2012 para dar así continuidad a los preceptos y espíritu de la ley mencionada bajo apercibimiento de remitir las actuaciones a la Justicia penal en virtud de lo dispuesto en el art. 241 C.P.
II – Legitimación activa
Los representantes de las ONG firmantes del presente recurso de amparo entendemos que la falta de reglamentación de la ley 26.842 impide que nuestras representadas integren el Consejo Federal para la Lucha contra la Trata y Explotación de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas contemplado en el art. 7 de la referida ley y poder así participar en el diseño de las políticas públicas. Esto constituye una omisión manifiestamente ilegal y arbitraria que obstruye e impide el pleno ejercicio sobre bases igualitarias de derechos políticos reconocidos en una ley nacional por lo que estamos en presencia de un acto de discriminación.
El art. 43 de la Constitución Nacional establece que: “Toda persona puede interponer acción expedita y rápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva”. Cabe destacar que la Constitución de 1994 incorporó a su texto la llamada acción de amparo colectivo con una especial referencia a la protección de los derechos de personas o grupos de personas objeto de discriminación. En efecto, en el segundo párrafo del art. 43 se dice expresamente que “Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación …, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización.” La acción de amparo está contemplada asimismo en los arts. 18 de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que tiene jerarquía constitucional merced al art. 75 inc. 22 C.N. El art. 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos citado dispone que: “1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en el ejercicio de sus funciones oficiales…” Puede advertirse así que la acción de amparo es hoy mucho más amplia que la contemplada originalmente en la antigua ley 16.986. Así lo ha venido interpretando consecuentemente tanto la doctrina como la propia jurisprudencia de los tribunales nacionales.
En el caso concreto de autos se invocan, como se verá más adelante, derechos y garantías de normas constitucionales y de tratados internacionales con jerarquía constitucional que son directamente operativos.
III – HECHOS
Las leyes 26.364 y 26.842 fueron sancionadas con la finalidad de combatir la trata de personas. Este delito contemplado en el art. 15 de la constitución Nacional y en los tratados internacionales en materia de Derechos Humanos con jerarquía constitucional (arts. 4 de la Declaración Universal sobre Derechos Humanos, 8 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 6 de la Convención Americana de Derechos Humanos, 6 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer y 35 de la Convención de los Derechos del Niño) ha tenido una muy fuerte expansión hacia fines del siglo XX y comienzos del presente. En este sentido las cifras a las que ha arribado la trata de personas son alarmantes. Según un informe de las Naciones Unidas, dos millones y medio de seres humanos están esclavizados. El 10% corresponde a América Latina. El aberrante negocio de la trata de personas compite exitosamente con el narcotráfico y la venta de armas. En nuestro país, casi el 80% de las personas explotadas son mujeres, niños y niñas y adolescentes obligadas a la prostitución. La mayoría de las
víctimas proviene de los sectores sociales más vulnerables y de las regiones más empobrecidas, cuando no son traídas desde países limítrofes. Cabe destacar que múltiples tratados internacionales que carecen de jerarquía constitucional pero que tienen jerarquía superior a las leyes han abordado también la cuestión de la trata (la Convención sobre la Abolición de la Esclavitud, la Convención para la represión de la Trata de Personas y de la Explotación de la Prostitución Ajena, la Convención Suplementaria sobre la abolición de la esclavitud, la Trata de Esclavos y las Instituciones y Prácticas Análogas a la Esclavitud, el Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativos a la Venta de Niños, la Prostitución Infantil y la Utilización de los Niños en la Pornografía). Entre estos tratados internacionales se encuentra un conjunto denominado “Protocolo de Palermo” que fue ratificado por la ley 25.632 que ha sido especialmente tenido en cuenta por ambas leyes dictadas para combatir el fenómeno de la trata de personas por contener el “Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños, que complementa la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional”.
La doctrina internacional es conteste en señalar que para contener el crimen de la trata de personas se requiere modificar seriamente las pautas culturales de una sociedad que admite la violencia contra las personas más débiles, que naturaliza particularmente la violencia contra las mujeres y que desatiende a sus niños y niñas. Pero también señala que se necesitan herramientas diseñadas desde los poderes del Estado con participación de las organizaciones de la sociedad civil para proteger la libertad y la dignidad de las personas, y combatir con seriedad este delito.
La ley 26.842 se sancionó con motivo de una fuerte movilización popular consecuencia de la indignación generada por la absolución dictada por un tribunal oral tucumano contra los autores de la desaparición forzada de Marita Verón, la que había sido víctima de una poderosa red de trata de personas con fuertes vínculos con las fuerzas de seguridad y el poder político. Esta ley procura remediar las falencias de la ley 26.364 que la habían tornado inocua y con consecuencias inicuas. Para ello crea una serie de organismos que para ser puestos en funcionamiento demandan la consiguiente reglamentación por parte del Poder Ejecutivo Nacional.
La ley 26.842 determina en su art. 7° la creación de un Consejo Federal para la Lucha contra la Trata y Explotación de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas con el fin de constituir un ámbito permanente de acción y coordinación institucional para el seguimiento de todos los temas vinculados a esta ley, que diseñara un Plan Nacional y su estrategia general para el Combate contra la Trata de Personas en Argentina.
Este Consejo será el responsable de recoger las problemáticas y opiniones de las provincias y del resto de los poderes del Estado así como de los demás miembros para diseñar la estrategia más indicada e integral. La ley prevé la autarquía del organismo para garantizar en mejor medida la posibilidad de diseñar políticas de largo y profundo aliento.
Dicho Consejo estará integrado según la ley por:
1. Un representante del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
2. Un representante del Ministerio de Seguridad.
3. Un representante del Ministerio del Interior.
4. Un representante del Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio
Internacional y Culto.
5. Un representante del Ministerio de Desarrollo Social.
6. Un representante del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social.
7. Un representante de la Cámara de Diputados de la Nación, elegido a propuesta del pleno.
8. Un representante de la Cámara de Senadores de la Nación, elegido a propuesta del pleno.
9. Un representante del Poder Judicial de la Nación, a ser designado por la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
10.Un representante por cada una de las provincias y por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
11.Un representante del Ministerio Público Fiscal.
12.Un representante del Consejo Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia.
13.Un representante del Consejo Nacional de las Mujeres.
14.Tres representantes de organizaciones no gubernamentales, las que serán incorporadas de acuerdo a lo establecido en el artículo 19 de la presente ley.
El Consejo Federal debe designar un coordinador a través del voto de las dos terceras partes de sus miembros, en los términos que establezca la reglamentación. Pero como se afirma en la ley se debe esperar la reglamentación pertinente para poner en marcha este organismo. También depende de la reglamentación la participación de las organizaciones no gubernamentales (art. 8 de la referida ley)
Por los motivos expuestos, una de las cuestiones más urgentes es reglamentar estos aspectos de la ley 26.842 para que entre plenamente en vigencia y sea un instrumento apto para combatir el fenómeno de la trata.
En efecto, la ley 26.842 considera que es necesario tener un ámbito de debate para analizar y profundizar los mecanismos de prevención y protección de las víctimas. La desesperada soledad de familiares de las víctimas y de las organizaciones de la sociedad civil comprometidas con la causa están esperando la reglamentación de una ley que los escuchen y tengan en cuenta todos sus saberes producto de sus vivencias y luchas perdidas. La reglamentación de la ley y la asignación de un presupuesto acorde en consonancia con políticas concretas, serán motivo de intercambio y diálogo.
Por otra parte, la ley 26.842 necesita de la reglamentación para que funcione de acuerdo a lo sancionado. De lo contrario se estaría realizando una violación a la ley escrita.
En este sentido es prioritario fijar la estrategia y elaborar el Plan en la acción del Comité Ejecutivo, supervisado por el Consejo Federal en la aplicación de las medidas abordadas. Como bien dice su nombre, el Comité Ejecutivo es ejecutivo de la política generada por el Consejo Federal (art. 12 inc. i) de la ley 26.842). en efecto, la ley expresa claramente que el Comité Ejecutivo elaborará cada dos (2) años un plan de trabajo que deberá ser presentado ante el Consejo Federal para su aprobación. Deberá también elaborar y presentar anualmente ante el Consejo Federal informes sobre su actuación a los fines de que éste pueda ejercer sus facultades de supervisión. Por otra parte el Comité Ejecutivo para la Lucha contra la Trata y Explotación de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas debería tener a su cargo la ejecución de un Programa Nacional para la Lucha contra la Trata y Explotación de Personas y para la Protección y Asistencia a las Víctimas consensuado por el Consejo Federal.
Pese a todo lo expuesto, el día 2 de septiembre de 2013, en forma inexplicable se puso en funciones el COMITÉ EJECUTIVO del CONSEJO FEDERAL CONTRA LA TRATA DE PERSONAS, sin Consejo. De este modo el actual Comité Ejecutivo funciona sin que se haya puesto en marcha el Consejo Federal y actúa en forma discrecional, sin política consensuada, en pocas palabras “fuera de la ley”. En efecto, la ley habla a las claras que se debe construir un Plan Nacional contra la Trata de forma federal y con líneas definidas por el Consejo de tenor federal libre del sesgo unilateral del PEN y que la función del Comité Ejecutivo también dependerá de la reglamentación de la ley.
La situación actual es compleja a raíz de la manipulación de la ley. En efecto, al no haber sido reglamentada la ley 26.842, el gobierno se sigue ateniendo a la vieja ley pero con aplicaciones de la nueva, lo que constituye un mamarracho producto de la improvisación. Para terminar de complicar la cuestión no solamente se avanzó en la creación del Comité Ejecutivo contra la Trata sin que aún se haya reunido el Consejo Federal, previsto por la nueva Ley de Trata. Además, el anterior Jefe de Gabinete de Ministros, Dr. Abal Medina nombró como Directora a Cecilia Merchán quien manifestó que avanzarán en la elaboración del PROGRAMA NACIONAL obviando que la ley 26842 prevé que sea el CONSEJO FEDERAL quien dé los lineamientos para este PROGRAMA NACIONAL y no que el programa se elabore de manera inconsulta solamente por parte de cuatro Ministerios del Poder Ejecutivo Nacional. De esta manera, se está privando a las provincias de participar en la elaboración del Plan, así como al Ministerio Público Fiscal, al Poder Judicial, al Poder Legislativo y a las ONGs.
Se advierte así que el Poder Ejecutivo Nacional realiza un nuevo avance sobre el derecho y la justicia y practica un decisionismo schmittiano incompatible con el sistema republicano de gobierno y la buena fe que debe existir en las relaciones entre gobernantes y gobernados.
IV – DERECHO VULNERADO
Esta forma de proceder por parte del Poder Ejecutivo Nacional constituye una violación de los derechos políticos tal como están contemplados en los arts. 23 incs. a) y c) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 25 incs. a ) y c) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. En efecto, la ley 26.842 establece un mecanismo de participación política para los integrantes de las ONG que tengan como propósito el combate contra la trata de personas. Esta participación en la elaboración de las políticas públicas no solamente conlleva el ejercicio del derecho a la información sino además el de ser oído y participar en la toma de decisiones en lo que atañe al diseño de los cursos de acción a los que se deberá ajustar el Comité Ejecutivo. Ese mecanismo de participación política que surge de la ley es burlado por medio de una omisión que resulta perversamente violatoria de la ley nacional. No podemos olvidar que la sanción de la ley 26.842 fue el fruto de larguísimas discusiones y el producto de muy dificultosos consensos. Fue necesaria una larga lucha para que el Poder Ejecutivo comprendiera que los mecanismos arbitrados por la ley 26.364, sancionada en 2008, para combatir la trata de personas eran un fracaso y que se requerían otras políticas consensuadas. El Poder Ejecutivo Nacional, frente al escándalo del caso Marita Verón y sus repercusiones, hizo de la necesidad virtud y simuló conceder las reformas peticionadas. No obstante, la omisión de reglamentar la ley, le permite continuar ilegalmente en sus trece como si la nueva ley no existiera. Así, en los hechos, se lleva a cabo una alteración de los derechos contenida en la ley violatorio de lo dispuesto en el art. 28 de la Constitución Nacional.
VI – PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE AMPARO
Conforme lo determina el art. 43 de la Constitución Nacional, la procedencia de la acción de amparo se encuentra supeditada a la existencia de determinados requisitos, a saber:
1. Acto u omisión de autoridad pública
Sin reglamentación miles y miles de casos de trata de personas pueden ser favorecidos o pasarse por alto o ser interpretados como meras infracciones administrativas a la legislación del trabajo o a las normas de moralidad e higiene municipales a raíz de una errónea política criminal. Desde esta óptica, desde comprender que cada tema, cada situación debe ser considerada de modo integral, sostenemos la necesidad del Consejo Federal para la Lucha contra la Trata de Personas y para la Protección y Asistencia de las Víctimas” y también un “Programa Nacional” en igual sentido que tiendan a subsanar aquello que los programas y ámbitos institucionales vigentes a tal efecto no han logrado, para ello debe estar vigente la ley aprobada y para ello es necesaria su reglamentación.
Esta omisión en la reglamentación es la que posibilita la continuidad de un statu quo propicio a la vulneración de los derechos de miles de víctimas y no permite la implementación de planes federales que podrían evitar o disminuir la comisión del delito de trata de personas o de formas tradicionales y naturalizadas de explotación (verbigracia, el trabajo infantil peligroso, la explotación del trabajo no remunerado de las familias de los trabajadores rurales, la prostitución reglamentada municipalmente en violación a las disposiciones del art. 15 de la ley 12.331 y del art. 6 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer) .
La ley que pretenda combatir la trata de personas no debe agotarse en la
tipificación del delito ni en la cuestión judicial ya que el modo efectivo de combatir un delito es previniendo su comisión. Para ello, debemos atender a cuestiones fundamentales como el fortalecimiento institucional; la toma de conciencia; la asistencia, contención y protección de las víctimas y la puesta en marcha de políticas que atiendan la situación de vulnerabilidad de las víctimas aún antes de serlo porque, no nos engañemos, la falta de oportunidades, la situación de marginalidad – cuando no de exclusión socioeconómica; la xenofobia y la aplicación de políticas discriminatorias y represivas constituyen un factor determinante para victimización
2. Daño real y actual a los derechos reconocidos en la Constitución Nacional, un tratado internacional y la ley.
La omisión de reglamentar la ley 26.842 causa un daño real y actual a los derechos, garantizados por la Constitución Nacional, los tratados internacionales y las leyes nacionales. En este caso concreto y como se ha dicho más arriba se está lesionando el derecho político a la participación en el diseño de políticas públicas establecido en la ley 26.842 en violación a las disposiciones de los arts. 23 incs. a) y c) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 25 incs. a ) y c) del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que tienen jerarquía constitucional en virtud de lo dispuesto en el art. 75 inc. 22 C.N. En ambas disposiciones se establece que todos los ciudadanos gozarán sin discriminación del derecho a participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos y a tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. La ley 26.842 establece un mecanismo de participación política para las ONG que involucra también el ejercicio de una función publica ambas cuestiones son burladas por la ilícita omisión del Poder Ejecutivo Nacional.
3. Arbitrariedad o ilegalidad manifiesta
Nos permitimos recordar que al existir una palmaria lesión a los derechos constitucionales, el principio de la supremacía constitucional resulta de aplicación inevitable, ya que los magistrados tienen por función primordial velar por el debido respeto a los derechos y garantías constitucionales (Fallos306:400). La “manifiesta” arbitrariedad o ilegalidad exigida por la ley 16.986 no requiere “… que sólo sea posible atacarlos cuando el vicio denunciado posea una entidad de tal magnitud que resulte posible reconocerlo sin el menor análisis. Lo que exige la ley en este aspecto para abrir la competencia de los órganos judiciales es, simplemente, que la restricción de los derechos constitucionales provocada por un acto u omisión de autoridad pública sea claramente individualizada por el accionante, que se indique con precisión el o los derechos lesionados, resulte verosímil su existencia y pueda evidenciarse con nitidez en el curso de un breve debate” (CN Cont. Adm., Sala II, 13-7-76, ED 69-293). Sin embargo, y por un principio de eventualidad, recordamos que la Corte Suprema había interpretado dicha parte del inc. d) en forma favorable a la procedencia de la vía procesal, al afirmar que “… siempre que aparezca de un modo claro y manifiesto la ilegitimidad de una restricción cualquiera a alguno de los derechos esenciales de las personas, así como el daño grave e irreparable que se causaría remitiendo el examen de la cuestión a los procedimientos ordinarios administrativos o judiciales, corresponde que los jueces restablezcan de inmediato el derecho restringido por la rápida vía del amparo (“María Teresa Mayorca de Ingrone c/ Consejo Nacional de Educación y otro”, voto del Dr. Risolía 7.7.67, Fallos 268: 159; causa “Carlos José Outon y otros”, 29.3.67, Fallos 267: 215; “Arenzón, …”, ya citado, (Fallos 306:399); “Radio Universidad del Litoral, …” (Fallos 306:1253); entre muchísimos otros).
En el caso concreto de autos es clarísimo que el Poder Ejecutivo Nacional no reglamentó la ley 26.842 en tiempo y forma y que está estableciendo una política criminal respecto de la trata de personas por fuera del marco legal establecido en la mencionada ley.
4. Inexistencia de un medio judicial más idóneo
Respecto de la inexistencia de un medio judicial más idóneo a los fines de
tutelar los derechos constitucionales, resulta ilustrativo citar el siguiente fallo por demás esclarecedor sobre el tema: “Apareciendo de modo claro y manifiesto la ilegitimidad de la restricción, la existencia de procedimientos administrativos previos o paralelos no son, en el caso, obstáculo para la procedencia del amparo, en razón de estimarse que el tránsito por ellos traería aparejado un daño grave e irreparable, cual sería la pérdida del período lectivo…” (Cámara Nacional de Apelaciones en lo Federal de Mendoza del 22 de junio de 1983 “Moreno, Juan J.” La Ley, 1984-A, 118); por otro lado en autos “Ballestero, José s/ Acción de Amparo” C.S. octubre 4/994, se sostuvo que “la Acción de Amparo constituye un remedio de excepción, cuya utilización está reservada para aquellos casos en que la carencia de otras vías legales aptas para resolverlas pueda afectar derechos constitucionales, máxime cuando su apertura requiere circunstancias muy particulares, caracterizadas por la existencia de arbitrariedad e ilegalidad manifiesta, y la demostración, por añadidura, de que el daño concreto y grave ocasionado sólo puede eventualmente ser reparado acudiendo a la vía urgente y expedita del citado proceso constitucional”. Cabe señalar también que la jurisprudencia anterior a la reforma constitucional no requería el agotamiento de los procedimientos administrativos y por ende mucho menos se lo podría exigir ahora debido a que la reforma de 1994 ha eliminado como requisito para la viabilidad del amparo la inexistencia de procedimiento administrativo dejando solamente subsistente aquél que hace referencia a la inexistencia de otro medio judicial más idóneo. Al respecto la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha sostenido que “si bien la acción de amparo no está destinada a reemplazar los medios ordinarios para la solución de las controversias (Fallos 300:1033 –La Ley, 1979-C, 605–) su exclusión por la existencia de otros recursos no puede fundarse en una apreciación meramente ritual, toda vez que la institución tiene por objeto una efectiva protección de derechos más que una ordenación o resguardo de competencias (Fallos 299:358, 417 y 305:307)” (CS, Julio 8-997 .- Mases de Díaz Colodrero, María A. C/ Provincia de Corrientes, Doctrina Judicial, Año XIV, Nº 20, p. 168, Buenos Aires, La Ley, 1998). La Sala III de la Excma. Cámara Nacional Federal Contencioso Administrativo, (17.9.84, La Ley 1984-D-360) admitió que demostrada que fuere la irreparabilidad del perjuicio derivado de la espera de una decisión en el ámbito administrativo, resulta procedente la vía judicial de la acción de amparo. También se ha admitido la viabilidad del amparo cuando no existan otras vías (judiciales o no) que permitan obtener “adecuada” protección jurisdiccional (LL 112-796, “Olmedo, Héctor” C. Nac. Civil, Sala F, 7-5-83). Es más, lo indispensable a analizar no es que exista una vía procesal alternativa, sino que lo que hay que considerar inexcusablemente, es si tal trámite es auténticamente operativo para enfrentar el acto lesivo (Sagües, ob. cit. pág.169). En este sentido se ha sostenido que “Al exigirse la existencia de otros medios judiciales para negar in limine el acceso al amparo, ello significa que aquellos deben ostentar la misma eficacia, la cual no se logra si la demora en los trámites pudiera hacer ilusoria o mas gravosa la decisión que en definitiva se dicte, pues, ello importaría el cercenamiento de los derechos de defensa”(Voto del Dr. Coviello CNFed. Cont.Adm., Sala V, nov 22 -1996- “Metrogas S.A. c/Ente Nacional Regulador del Gas”). Este mismo criterio fue adoptado por la sala D de la Cámara Nacional en lo Civil al sostener que “siendo el amparo el medio eficaz no es posible lograr ese objeto por otras vías legales mas lentas” (CNCiv., Sala D, 19 abr. 1968 – E.D. 23-427). Por su parte, Augusto Morello, opina que a partir de la reforma de la CN de 1994, la acción de amparo juega como una alternativa principal y no subsidiaria, utilizándose otras vías solo cuando sean más idóneas, eficaces, útiles y efectivas, circunstancia esta ultima que considera excepcional (Morello, Augusto en “Diario de J.A.” 28 de diciembre de 1994). En este mismo sentido se ha pronunciado Gordillo: “la mayor o menor idoneidad de una vía
judicial para ser preferida a otra ha de estar dada por su mayor menor brevedad, sencillez y eficacia para la tutela de los derechos constitucionales” (Gordillo, Agustín “Tratado de Derecho Administrativo” T. 1 Ed. Macchi.).
En el caso concreto de autos derivar la presente cuestión a los procedimientos ordinarios significa que la conformación del Consejo Federal se deriva a las calendas griegas y que la política criminal en materia de trata va a continuar siendo manejada como hasta hoy, es decir ineptamente, por la burocracia ministerial sin intervención de las personas que la ley determina. Esto es se premiaría la mala fe de la administración.
VII – COMPETENCIA
En atención a que el demandado resulta ser el PODER EJECUTIVO de la
Nación, y que se requiera la reglamentación de la ley 26.842 por parte del demandado, V.S. es competente para entender en la presente acción de amparo.
VIII – PRUEBA
Tratándose de una cuestión de puro derecho solicito que así se declare
X – RESERVA DEL CASO FEDERAL
En virtud de requerir, la presente demanda, la interpretación de normas de
carácter constitucional, hacemos en legal tiempo y forma expresa reserva del caso federal.
XI – TASA DE JUSTICIA
De acuerdo con lo dispuesto por el art. 13 inciso b) de la ley 23.898 la acción
de amparo está exenta del pago de tasa judicial.
XII – Autorizaciones
Solicitamos se autorice indistintamente a ……………………….a realizar los
siguientes actos: 1) consultar el expediente o retirarlo en préstamo; 2)
diligenciar oficios, mandamientos y cédulas; 3) retirar certificados,
testimonios o copias de escritos, documentación o resoluciones; 4) extraer
fotocopias, y 5) cumplir cualquier otro trámite necesario para impulsar las
presentes actuaciones.
XIII – Petitorio
Por las razones expuestas, solicitamos a V.S.:
1. Nos tenga por presentados, por parte y por constituido el domicilio indicado;
2. Se corra traslado de la demanda;
5. Se haga lugar a la acción presentada.
Proveer de conformidad,
SERÁ JUSTICIA
Alameda Mar del Plata 